Seminario CELARE – Fundación Konrad Adenauer

Santiago de Chile, 2 al 4 de octubre de 2006

De la Cumbre de Viena a la Cumbre de Lima

Participación del Secretario General de la ALADI, Dr. Didier Opertti Badán.

Sumario:

I. Evaluación de la Cumbre de Viena

II. Hacia la Cumbre de Lima: el libre comercio entre la Unión Europea-América Latina y el Caribe.

I. La Evaluación de la Cumbre de Viena

Información General:

1. La Cumbre de Viena se desarrolló entre el 11 y 13 de mayo del 2006, reunión 60 autoridades gubernamentales de ambos Continentes, el Presidente de la Unión Europea y del Parlamento Comunitario, así como invitados especiales: Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Anan; Secretario Ejecutivo de la CEPAL, José Luis Machinea; Secretario Iberoamericano, Enrique Iglesias y representantes de otros organismos internacionales tanto latinoamericanos como europeos. Esta amplia invitación permitió nuestra participación en representación de la ALADI.

2. La Cumbre trabajó sobre 12 temas, teniendo por objetivo central el fortalecimiento de la Asociación Biregional como una estrategia a la que debe reforzarse.

3. Al cierre de sus actividades la Comisión Europea firmó un Protocolo con la Secretaría General Iberoamericana para llevar a cabo un trabajo conjunto cuya importancia fue reconocida por Enrique Iglesias al expresar que ello “nos da la oportunidad de hermanar las agendas de las Cumbres Iberoamericanas con las agendas de Cumbres como la que aquí se celebra, y nos abre un espacio de cooperación muy grande”. Suscribió el acuerdo con el Cr. Iglesias la Comisaria Europea de Relaciones Externas Benita Ferrero-Waldner.

Principales puntos de la Agenda de Viena:

1. Ciertamente todos los temas revisten importancia, sin perjuicio de lo cual y a los efectos de contribuir a diseñar una visión latinoamericana se escogerán algunos tópicos, que a nuestro juicio, serían centrales:

a. Democracia y Derechos Humanos. Se insiste aquí en que no existe un modelo único de democracia ni es ésta exclusiva de un país o región.

A este propósito me permito señalar que si bien se puede aceptar que no exista un modelo único de democracia, ello no obsta a afirmar que para que haya democracia en todos los casos deben concurrir determinados elementos sin los cuales dicha forma de organización política no existe: derechos humanos, Estado de Derecho, libertades cívicas, respeto por las minorías, posibilidades de rotación en el poder, respeto por las agrupaciones y partidos políticos, etc.

b. El Derecho Internacional y su vigencia y aplicación como alternativa única para el rechazo de todas las medidas coercitivas de carácter unilateral, con la especial mención de la ley Helms-Burton.

A mi juicio, además de las medidas unilaterales de carácter económico, como la mencionada, hay otras de naturaleza política y de seguridad que pueden resultar aún más graves cuando escapan al control del Derecho Internacional.

El carácter consensuado de la Declaración de Viena acaso impidiera un lenguaje más expedito sobre el particular.

c. Terrorismo. Destacase en este punto que en la lucha contra el terrorismo “no debemos destruir lo que defendemos”, lo cual conlleva al pleno respecto de los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. En este punto cabría un similar comentario al del párrafo anterior en cuanto a los límites de la Cumbre para un pronunciamiento más expresivo, particularmente en cuanto al concepto central de “no debemos destruir lo que defendemos”.

d. Energía. La promoción de una colaboración regional e internacional más estrecha en el sector energético desde la perspectiva del desarrollo sostenible, es un tema de relieve muy particular para América Latina la que se encuentra hoy abocada a aproximaciones institucionales y sustantivas de verdadero interés. En este sentido, cabe señalar que entre los días 26 y 27 de setiembre, próximo pasado, tuvo lugar una Reunión de Coordinación sobre el tema Energía entre OLADE, CEPAL, ALADI, ARPEL y CIER.

Asimismo, cabe recordar la Reunión sobre Energía Renovable, celebrada en la misma fecha en Montevideo, en el marco de los trabajos preparatorios de la IV Cumbre Iberoamericana.

e. Acuerdos de asociación, integración regional, comercio y conectividad. Es notorio que este punto reviste la mayor sensibilidad, tanto en lo que refiere al comercio, como a la integración misma; de ésta se dijo en Viena que “es un elemento clave para la estabilidad”. Al tiempo que se reconoce el interés de la iniciativa de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la entrada en vigor del Mercado Único del CARICOM.

Desde la perspectiva de la Secretaría General de la ALADI, organismo de integración por definición, la integración regional es una precondición para que el diálogo con Europa se pueda llevar a cabo en términos razonablemente equivalentes, punto éste que podría merecer algunos comentarios adicionales.

Entre éstos advertir que se están procesando cambios muy profundos al interior de Latinoamérica, en especial en la membresía de los organismos de integración, como MERCOSUR y Comunidad Andina, lo que implica un cambio sustantivo en uno de los interlocutores de este diálogo biregional.

Por otra parte, es igualmente evidente que la propia Unión Europea en la víspera de Viena ha evidenciado discusiones centrales sobre sus prioridades para los años 2007 – 2013 a partir del encuentro Hampton Court. En éste se ha discutido la política demográfica, el fondo de globalización propuesto por el Presidente de la Comisión, Durão Barroso, el control de la emigración, el papel de las universidades, etc.; sin dejar de lado que el Acuerdo sobre las perspectivas financieras es el tema más sensible e importante de la actualidad europea. Dentro de éste se ubica la tan anunciada revisión de la PAC (política agraria común), que despierta una posición radical de Chirac en su defensa. Sin olvidar, además, el futuro de la Unión Europea con su ampliación por el ingreso de los nuevos miembros (diez más dos).

En el fondo está de manifiesto el debate entre una visión del estado de bienestar –sostenida por Francia, España y de alguna manera por Alemania- y una visión neoliberal en lo económico y atlantista en lo global, que concibe a la Unión Europea con políticas comunes limitadas a ciertos aspectos como por ejemplo el terrorismo. La controversia entre los partidarios de mantener el modelo social europeo con los anteriores resulta notoria y se expresa al interior de cada unos de los Estados y podría decirse, como se ha dicho, que sobrevive como tendencia a los cambios de mayorías parlamentarias y de gobiernos.

Dentro de este mismo tema, cabe hacer mención específica, de la negociación Unión Europea – MERCOSUR, postergada desde el 31 de octubre de 2004; las de la Unión Europea con la Comunidad Andina en la que el cambio de membresía de la Comunidad Andina con el alejamiento de Venezuela y la posición de expectativa de Bolivia para resolver los problemas andinos antes de negociar con Europa, introducen elementos que inciden sobre el diálogo político. Cabe recordar igualmente, que Perú, Colombia y Ecuador han manifestado su intención de continuar las tratativas con la Unión Europea.

En cuanto a las relaciones Unión Europea – América Central, éstas son muy amplias y se desarrollan dentro del acuerdo marco de cooperación de 1993, reafirmado luego por la Cumbre Biregional de Madrid de 2002 y concluido con un nuevo acuerdo sobre diálogo político y cooperación, firmado en Roma en diciembre de 2003.

A modo de síntesis del tema bajo consideración podríamos decir que las dificultades para arribar a un entendimiento más profundo en Viena han precedido a la Cumbre, de ellas participan ambas regiones y, en particular, los temas del comercio y de la política exterior siguen siendo puntos en los que hay todavía mucho trabajo biregional por hacer. Baste pensar en el esfuerzo de concertación, ineludible, aunque complejo (Europa tiene dos miembros permanentes en el Consejo de Seguridad con derecho de veto, situación bien diferente de la de América Latina), con relación a la reforma de la Carta de Naciones Unidas, con miras a la ampliación del Consejo de Seguridad.

En todo caso, la necesidad de cooperación entre América Latina y la Unión Europea y en especial el papel de ésta última en los procesos de integración latinoamericana, aportando sus experiencias, desde realidades obviamente diferentes, indica que Europa debería hacer un mayor esfuerzo para mejor comprender la realidad latinoamericana y así construir entendimientos que generen una fuerte corriente de comprensión y simpatía de las comunidades de nuestra región, no siempre bien inspiradas acerca de tal relacionamiento. Sin duda, la culminación de las negociaciones en materia de acceso al comercio, en especial de productos agrícolas, por parte de América Latina a Europa constituye un punto central, a partir del cual pueda avanzarse hacia objetivos más ambiciosos. Una mirada sobre las propuestas de análisis precedentes a la Cumbre de Viena muestra la disparidad entre éstas y los resultados alcanzados.

f. Migración. Este quizás sea el tema más importante que vive Europa en los actuales momentos a nivel de la sociedad civil y de los gobiernos. La diversidad de respuestas de las legislaciones nacionales respecto del tratamiento de los migrantes (el último ejemplo lo tenemos en la reciente ley Suiza, aprobada con el voto de las regiones no urbanas) muestra que no hay todavía una mirada común en detalle de Europa sobre el tema aunque resulta evidente que la presión pública apunta hacia una mayor rigidez en el tratamiento del asunto. Interesa en éste sentido, especialmente, el reciente diálogo de alto nivel sobre Migración y Desarrollo cumplido durante el Sexagésimo Primero Período de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas los días 14 y 15 de setiembre. Destaco, especialmente, en dicho diálogo la presentación hecha por el Secretario General Iberoamericano, Cr. Enrique Iglesias, cuando afirma que “las migraciones son un componente esencial del espacio iberoamericano”. “Lo han sido a lo largo de su historia, en la formación de sus sociedades, y lo son en la realidad actual”. “En algunos períodos se orientaron hacia la región, en otros desde la región hacia fuera”. “En todo caso se constituyeron en importante aportes a las sociedades de destino sin desconocer los problemas que generan a los países de salida como a los de destino”.

Los estudios de consultoría realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo, así como el informe del Encuentro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo (Madrid 18 y 19 de julio de 2006) aportan datos fiables sobre aspectos tales como migración; derechos humanos y ciudadanía; migración y desarrollo; importancia y efectos de las remesas de los migrantes a sus países de origen; cuestiones vinculadas a la gobernabilidad migratoria con políticas de regularización e integración para atender tal cuestión, con previsiones que eviten la trata de personas y el tráfico de migrantes.

Las distintas vías de tratamiento –multilateral, bilateral, regional y unilateral- requieren de una necesaria articulación que reconozca el valor de la solidaridad, potencie los beneficios de las migraciones y reduzca sus costos humanos y sociales. La consideración de los temas de refugio y del asilo sigue teniendo plena vigencia, más allá de una postergación ocasional a nivel del desarrollo del Derecho Internacional contemporáneo (CDI – Agosto de 2006), como lo ha reconocido el precitado informe del Secretario Iberoamericano, al subrayar al derecho de asilo como un aporte pionero al tema por parte de Iberoamérica, el que, además, “constituye aún una meta pendiente para el resto de la comunidad internacional”.

2. Otros temas como drogas y delincuencia organizada; crecimiento y empleo (el trabajo decente como factor clave); la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión (la cohesión social como objetivo clave de la asociación estratégica); la cooperación al desarrollo y financiación internacional del desarrollo; el conocimiento compartido; formación de recursos humanos (tecnologías de la información) y creación del espacio común en materia de educación superior América Latina-Caribe-Unión Europea, son los temas que completan la nómina total de la Cumbre de Viena y de alguna manera anuncian su continuidad para la V Cumbre a celebrarse en Perú en el 2008.

II. Hacia la Cumbre de Lima: el libre comercio entre la Unión Europea-América Latina y el Caribe

Apreciación General:

La dinámica de las relaciones internacionales muestra la dificultad de establecer previsiones de largo plazo; empero, podríamos decir que entre los elementos a considerar para la preanunciada Reunión de Lima, sería conveniente considerar los que a continuación nos permitimos identificar.

1. La situación de ambas regiones. En éstas se ha producido un cambio político significativo con la presencia de varios gobiernos de tendencias diversas.

Así, en América Latina se percibe entre los gobiernos, unos que priorizan desde una perspectiva política los temas sociales, y otros, que afincan su proyecto en la base de un desarrollo económico que apela a una fuerte economía de mercado sin perjuicio de la pauta de la equidad.

Naturalmente, el precedente es apenas un esquema, en cierto modo simplificador, al que escaparían situaciones en las que las dos visiones conviven en un mismo Estado bajo el imperio de una sociedad democrática políticamente organizada.

Por su parte, en lo que a Europa refiere vive intensamente a un mismo tiempo la ampliación de su membresía y la complejización de su población por la vía de la migración, manteniendo básicamente incambiada su estructura institucional; ésta más desarrollada que la de América Latina – Caribe, especialmente cuando se trata de observar a nuestra región como conjunto y no como subregiones constituidas al amparo de sendos mecanismos de integración (MERCOSUR, CAN, SICA y otros en proceso como CASA – éste último en esencia, un nuevo proyecto político para la región de Sudamérica).

A lo anterior deberíamos agregar el diferente tipo de demanda de las respectivas poblaciones, tal como corresponde al distinto grado de evolución y de satisfacción de necesidades, en Europa las del consumo, en América Latina y el Caribe la de las prestaciones básicas.

Dificultades del Multilateralismo. Los conflictos de Irak y Medio Oriente, a lo que se tendría que agregar la política nuclear de Irán, configuran verdaderos retos a los responsables centrales del aseguramiento de la paz y seguridad mundial. O sea, los Estados Unidos y la Unión Europea, sin perjuicio de otros protagonistas, ya clásicos (Rusia) ya sobrevinientes (países emergentes como India y Brasil) y por supuesto el papel de China que desde su asiento de miembro permanente del Consejo de Seguridad mantiene un rol de global player en la política exterior mundial acompañado en su caso, de una manera espectacular por su papel de global trader en cifras que superan previsiones de todo tipo.

La reforma del sistema de Naciones Unidas plantea en el terreno multilateral dificultades similares en cuanto a la concertación de posiciones de los países miembros de cada una, en especial a la hora de definir quiénes serían, eventualmente los nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad, (a nivel europeo dos integran esa categoría), ya de los de América Latina dentro de los cuales Brasil aparece con la más definida iniciativa formalizada en su oportunidad.

3. La Negociación Comercial. Le asignamos a las relaciones políticas biregionales un valor relevante; en especial subrayamos el aporte constructivo de Europa a la región en la consolidación de los procesos democráticos. Se trata ahora de examinar cuáles serían los mejores procedimientos para la consolidación de tales procesos dentro del marco de cooperación biregional.

En el sentido anterior, resulta para nosotros evidente que el progreso del diálogo biregional está íntimamente ligado al éxito o fracaso de las negociaciones sobre acceso a mercado y de modo particular, a la necesidad de continuar con la revisión por los europeos de la llamada PAC.

Con respecto a lo que se viene de indicar, es subrayable que transcurrida una década desde la primera Cumbre, la precitada negociación no muestra avances significativos, con lo cual podría desalentarse –y esto sería a mi juicio negativo- la continuidad y profundización del diálogo, necesario quizás más que nunca en virtud de la extendida convicción acerca de la relación entre falta de acceso a mercado, insuficiencia de puestos de trabajo y consiguiente migración.

La migración constituye un tema al que Estados, organizaciones políticas y de integración, así como la sociedad civil deben prestar especial atención, sin descuidar la consideración de ninguno de los factores que la inducen y extienden; pero en cualquier caso hay, a mi juicio, un punto insoslayable: cuanto mayores sean las dificultades u obstáculos de acceso al mercado más crecerá el impulso migratorio, no siempre bien canalizado y, ciertamente factor en que las sociedades civiles afectadas, las de expedición y destino, tienen un alto componente de sensibilidad en el manejo de la cuestión.

Por lo tanto, la introducción de nuevos temas en los actuales escenarios de cada región y en el diálogo entre éstas, no sería suficiente para asegurarle su vitalidad. Esto último requerirá de un sinceramiento que parta del supuesto real según el cual América Latina, por tantos motivos cercana a Europa, permanece muy lejos de sus prioridades.

La reformulación de la Secretaría General Iberoamericana, con sede en Madrid y liderada por una personalidad como la del Cr. Enrique Iglesias, debería permitirnos observar con una razonable expectativa las contribuciones de la SGI a los contenidos del diálogo biregional para contestar de modo afirmativo las preguntas que hoy surgen acerca de su vigencia y utilidad .

4. Los Mecanismos Formales. El panorama político de ambas regiones y la insistencia en mantener entre ellas un diálogo fecundo parecería no contar con mecanismos formales suficientemente aptos para ese fin.

Sin perjuicio de los foros políticos ya abiertos y de los encuentros formales e informales, nos resulta cada vez más evidente la necesidad de contar con mecanismos de seguimiento de los compromisos contraídos en las muy extensas declaraciones de las Cumbres.

Si difícil es para Europa alcanzar posiciones comunes para la aprobación de su Constitución (grado superior de un entendimiento político institucional) inconvenientes diferentes pero aún mayores se plantean en América Latina donde los cambios de orientación de los gobiernos son de tal alcance que podrían poner en serias dificultades la continuidad de aquellos proyectos, los que por su propio objeto e índole requieren de extensión en el tiempo y de profundización conceptual.

A este respecto podríamos referirnos desde el ámbito y visión de la integración, categoría institucional equivalente o afín a la adoptada por la Unión Europea, aunque carente en América Latina del grado de fortaleza institucional propia de una supranacionalidad consensuada y realista.

A lo que antecede se destinan los siguientes párrafos.

5. El Papel de los Organismos de Integración en el Diálogo Biregional. Cada uno de los mecanismos de integración de América Latina mantiene un proceso de negociación con la Unión Europea que en lo comercial presenta grados de avance diversos. Por cierto, esas negociaciones continuarán y, a título de ejemplo en el caso del MERCOSUR, se espera puedan reiniciarse en estas semanas.

Ciertamente, no se trata de interrumpir o de alterar la marcha y objeto, respectivamente de tales negociaciones, pero sí se trata en cambio de facilitar desde la Unión Europea la concertación de las instituciones de integración latinoamericanas para una mejor configuración de los contenidos del diálogo biregional.

Tanto el MERCOSUR, como la CAN, como SICA, como la ALADI, cubren a través de su membresía toda América Latina a la que se agregan, vía CARICOM los catorce países del Caribe, sin olvidar el SELA. Por lo tanto, se trataría de utilizar la capacidad institucional ya instalada para que la Comisión Europea pudiera apoyar este diálogo intraregional con el previo asentimiento de los Estados socios y con la mira puesta en una mejor información y seguimiento de las agendas generales.; en este sentido subrayamos también el papel que podría cumplir la SGI y en particular, España y Portugal, en su doble condición iberoamericana y europea.